B5

NATURA 2000 kérdések a Tubes ügyben

A Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosa Nemzetközi Jogi Főosztályának tanulmánya

Összefoglalás

A Közép-Tisza-vidéki Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Felügyelőség (a továbbiakban: Felügyelőség) szakhatósági hozzájárulásából (2007. március 21.) nem derül ki, hogy a Felügyelőség elvégezte-e a Natura 2000 hatásbecslést[1].

A hozzájárulás ugyan tartalmaz természet- és tájvédelmi szempontú feltételeket, de sem rendelkező részében, sem pedig indokolásából nem derül ki, hogy a Felügyelőség az európai közösségi jelentőségű természetvédelmi rendeltetésű területekről szóló 275/2004. (X. 8.) sz. Korm. rendeletet (a továbbiakban: Rendelet) alkalmazta-e.

Ezek miatt megállapítható, hogy a szakhatósági hozzájárulás nem felel meg sem a hazai jogszabályok, sem pedig az EK jog előírásainak.

1.

A Rendelet 10. § (1) bekezdése alapján a Felügyelőségnek meg kellett volna vizsgálnia a tervnek a Natura 2000 területen előforduló, a terület jelölésének alapjául szolgáló, a Rendelet 1-4. számú mellékleteiben meghatározott fajokra és élőhelytípusokra gyakorolt hatását, mivel az alábbiak alapján a terv a környező Natura 2000 területekre várhatóan jelentős hatással lehet.

Az elővigyázatosság elve miatt a Natura 2000 területeken jelentkező jelentős hatás bekövetkezési valószínűségének már alacsony szintje esetén is el kell végezni a hatásbecslést. Az Európai Közösségek Bírósága erre vonatkozóan a következőt mondta ki:

„Ebből következően az „élőhely”-irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondata valamely terv vagy projekt hatásaira vonatkozó megfelelő vizsgálat elvégzésének kötelező jellegét ahhoz a feltételhez köti, hogy fennáll- e annak a valószínűsége vagy kockázata, hogy a terv vagy projekt jelentős hatást gyakorol az érintett természeti területre.

Márpedig, különös tekintettel a környezet minőségének magas szintű védelmét megfogalmazó közösségi környezetpolitika sarkalatos pontját képező elővigyázatosság elvére, és összhangban a EK 174. cikk (2) bekezdése első számozatlan albekezdésében foglaltakkal, amelyekre tekintettel az „élőhely”-irányelvet értelmezni kell, az ilyen kockázat már akkor fennáll, ha objektív szempontok alapján nem zárható ki annak lehetősége, hogy a szóban forgó terv vagy projekt az érintett természeti területre jelentős hatást gyakorolhat (lásd értelemszerűen a C- 180/96. sz., Egyesült Királyság kontra Bizottság ügyben 1998. május 5-én hozott ítélet [EBHT 1998., I- 2265. o.] 50., 105. és 107. pontját). A terv vagy projekt hatásaira vonatkozó vizsgálat feltételeinek olyan jellegű értelmezésével, miszerint kötelező vizsgálatot folytatni, ha a természeti területet sújtó jelentős hatások bekövetkezésének elmaradása vonatkozásában kétség merül fel, hatékony módon elkerülhetővé válik, hogy olyan terveket vagy projekteket engedélyezzenek, amelyek károsan befolyásolják az érintett természeti terület épségét. Ez az értelmezés az „élőhely”-irányelv harmadik preambulumbekezdésének és az irányelv 2. cikke (1) bekezdésének megfelelően hozzájárul ahhoz, hogy megvalósuljon az irányelv azon fő célja, hogy a vadon élő állatok és növények védelmével hozzájáruljon a biológiai sokféleség biztosításához.

A fentiek alapján a 3. kérdés b) pontjában feltett kérdésre azt kell válaszolni, hogy az „élőhely”-irányelv 6. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a természeti terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseket figyelembe véve megfelelő vizsgálatot kell lefolytatni minden olyan terv vagy projekt hatásait illetően, amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, ha objektív körülmények alapján nem zárható ki annak lehetősége, hogy a terv vagy projekt – akár önmagában, akár más terv vagy projekt részeként – jelentős hatást gyakorolhat az érintett természeti területre.”[2]

A működési fázisban jelentkező hatások mellett a megvalósítási fázisában fellépő hatásokat is figyelembe kell venni annak mérlegeléséhez, hogy a terveknek, beruházásoknak várhatóan jelentős hatása lehet-e a Natura 2000 területekre. Az Európai Bizottság által a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló 92/43/EGK irányelv (a továbbiakban: Irányelv) 6. cikkének (3) és (4) bekezdéseihez készített módszertani útmutató[3] is azt támasztja alá, hogy a projekt minden egyes elemét meg kell határozni és vizsgálni kell mindegyik elem hatását. A jelenleg hatályos Rendelet egyik melléklete alapján – amelyet a szakhatósági hozzájárulás meghozatalakor hatályos Rendelet nem tartalmazott, viszont jelen esetben az értelmezést megkönnyíti – is vizsgálandó szempont az, hogy a terv vagy beruházás kivitelezése során milyen átmeneti hatások várhatók (például felvonulási létesítmények, a szállítás zavaró hatása), a hatásbecslési dokumentációban ennek szerepelnie kell.

Az Építéstervező és Mérnöki Tanácsadó Iroda Kft. által készített hatástanulmányban foglaltak alapján nem zárható ki a jelentős hatás bekövetkezése. A vizsgálat szerint a kivitelezés során kb. 2200 db főként nehézgépjármű fog 960 tonna hulladékot elszállítani (ebből 14 tonna veszélyes hulladék) egy Natura 2000 területeket átszelő keskeny úton. Ez napi 37 db 10 tonnás szállítójárművet jelent 30 napon keresztül. A hatástanulmány azt javasolja, hogy vegetációs időn kívül kellene a bontást lebonyolítani. A jelentős hatás aligha zárható ki teljes bizonyossággal ilyen körülmények között, ezért a szakhatóságnak el kellett volna végeznie a hatásbecslést.

2. A szakhatósági hozzájárulás indoklása hiányos, nem tesz eleget sem a Ket., sem a Rendelet, sem pedig az EK jog tartalmi kellékekkel kapcsolatos előírásainak.

A Ket. 72. § (1) bekezdése alapján a szakhatóság állásfoglalásának indoklásában szerepelnie kellene a megállapított tényállásnak, mérlegelési jogkörben hozott határozat esetén a méltányossági jogkör gyakorlásában szerepet játszó szempontoknak és tényeknek és azoknak a jogszabályhelyeknek is, amelyek alapján a hatóság a határozatot hozta. A szakhatóság indoklásában ezek az elemek nem szerepelnek.

A Rendelet 10. § (1) bekezdése nagy vonalakban meghatározza, hogy mire terjedjen ki a hatásbecslés: vizsgálni kell a tervnek vagy beruházásnak a Natura 2000 területen előforduló, a terület jelölésének alapjául szolgáló, a Rendelet 1-4. számú mellékletében meghatározott fajokra és élőhelytípusokra gyakorolt hatását. A 10. § (3) bekezdése is meghatározza a kötelező elemzési szempontokat: ilyenek a Natura 2000 terület állagára, illetve a rajta előforduló, a terület kijelölésének alapjául szolgáló fajok és élőhelytípusok természetvédelmi helyzetére kifejtett hatások.[4] Ezen szempontok értékelésének tehát mindenképp szerepelniük kell az indoklásban. A Felügyelőségnek akkor is bele kellett volna foglalnia indoklásába hatásbecslésének szempontjait és megállapításait, ha arra a következtetésre jutott, hogy nem lesz jelentős hatása a bontásnak, építkezésnek és működésnek a környező Natura 2000-es területekre. A Bizottság útmutatója alapján nem felel meg az Irányelv 6. cikkének (3) bekezdésében szereplő „megfelelő vizsgálat” követelményeinek a szakhatóság állásfoglalása, ha nem rögzíti a hatásbecslésben vizsgált szempontokat és megállapításait, azokhoz nem fűz magyarázatot[5].

Tovább súlyosbítja a helyzetet, hogy a tervvel és kivitelezésével érintett területeket közvetlenül a 45/2006. (XII.8.) KvVM rendeletben meghatározott HUDD10007 különleges madárvédelmi terület és a HUDD200030 kiemelt jelentőségű természetmegőrzési területnek jelölt terület veszi körül. A Rendelet 2. § f) pontja szerint a kiemelt jelentőségű természetmegőrzési terület ismérve, hogy ott kiemelt jelentőségű faj állománya, élőhelye vagy kiemelt jelentőségű közösségi élőhelytípus található. Az olyan tervek és beruházások engedélyezésére pedig szigorúbb feltételeket szab a Rendelet 10/A. §-a, amelyek kiemelt jelentőségű faj állományára, élőhelyére vagy kiemelt jelentőségű közösségi élőhelytípusra fejthetnek ki hatást. Így a Felügyelőség hozzájárulásának indoklásában feltétlenül szerepelnie kellene annak is, hogy a Felügyelőség megvizsgálta a terv hatását a releváns kiemelt jelentőségű fajokra és kiemelt jelentőségű közösségi élőhelytípusra. A kiemelt jelentőségű közösségi élőhelytípusokra gyakorolt hatások értékelése és az értékelés megjelenése a határozatban elengedhetetlen. Ezt a követelményt a Legfelsőbb Bíróság EBH2007.1752 sz. határozata is megfogalmazza. A kifogásolt alperesi határozat egy olyan Natura 2000 területtel kapcsolatban született, amely a jelen ügyben érintett területhez hasonlóan különleges madárvédelmi terület és egyben kiemelt jelentőségű természetmegőrzési terület is volt. A Legfelső Bíróság jogszabálysértőnek találta az alperes határozatát a kiemelt jelentőségű közösségi élőhelytípus vonatkozásában a hatások vizsgálatának és értékelésének elmulasztása miatt.