Az államháztartás zöldítése: kiút a válságból
Háttéranyag

A zöld államháztartás aktualitása

Egyre szélesebb körben nyer teret azon meggyőződés, mely szerint a jelen válságból a kiutat a gazdaság, szűkebb körben pedig az állami költségvetés környezetvédelmi szempontú átrendezése jelenti. A jólét és a biztonság közép és hosszabb távon csak úgy biztosítható, ha a mostani intézkedéseink egyszerre három párhuzamosan fellépő, egymást erősítő válságot képesek kezelni: a rövid távú pénzügyi, a középtávú energia-, és a közép és hosszú távú éghajlati és erőforrásválságot.

A költségvetés bevételi és kiadási tételeinek átrendezésével, a jövő nemzedékek további államadóssággal való megterhelése nélkül lehet forrásokat elkülöníteni a „zöld” gazdaságélénkítésre. Az átrendezés lényege a környezetbarát keresletélénkítés, melynek fedezetét a „szennyező fizet” elv hatékonyabb érvényesítésével kell előteremteni. Fontos hangsúlyozni, hogy a teljes költségvetésre vetítve nem új fizetési kötelezettségek megjelenéséről van szó, hanem elsősorban a meglévő költségvetési keretek környezetvédelmi célú módosításáról.

Nemzetközi kitekintés

A környezetvédelmi célú gazdaságélénkítés ideája mára a nemzetközi politikai és közgazdasági főáramlatok része lett.

Az ENSZ Környezetvédelmi Programjának (UNEP) igazgatója szerint a globális GDP egy százalékának felhasználásával megvalósítható egy olyan „zöld” intézkedéssorozat, mely újra fellendítené a világgazdaságot. Néhány országban már látható ennek a gondolatnak az alkalmazása:

-          Írországban a kormány olyan gazdaságélénkítő programot jelentett be, mely nagyban támaszkodik az energiahatékonyság javítására, a megújuló energiaforrások arányának növelésére (2020-ra 40% az EU által előírt 16% helyett), a kutatás-fejlesztésre adott támogatásokra és adókedvezményekre illetve az ezek nyomán megjelenő „zöld galléros” munkahelyekre.

-          Az Egyesült Királyság válságkezelő programjában is látható törekvés a „zöld” munkahelyek létrehozására. Egyrészt a kormány többet kíván fektetni a megújuló energia szektorba, másrészt az autóiparnak felajánlott támogatást feltételekhez köti: az összeg csak alacsony karbon-kibocsátású gépjárművek fejlesztésére valamint a szakembereik ez irányú átképzésére használható.

-          Németországban a kormány válságkezelő stratégiájában ugyancsak a megújuló energiák – főként a szélenergia – részarányának növelésében lát komoly lehetőséget. Külön támogatást ad azoknak a fejlesztéseknek a befejezésére, melyek a válság miatt veszélybe kerültek.

-          Az Egyesült Államok elnöke által bejelentett válságkezelő programban lényegi szerepet kap a megújuló energiákba való befektetés, az alternatív technológia-kutatás, az üzemanyag-hatékony autók gyártása valamint az ezekből származó foglalkoztatás-növekedés.

-          Kínában például a gazdaságélénkítő csomag 40%-a nevezhető zöldnek, Dél-Koreában a 81%-a!. Közvetlen állami beruházásokkal, támogatásokkal és adóátrendezéssel kívánják megteremteni a zöld gazdaságot.

Az államháztartás „zöldítésének” főbb pontjai

Az irányadó környezetgazdasági szakirodalom alapján a környezetvédelmi célú államháztartási reform fő jellegzetességei az alábbiak:

-          csökkenteni kell, majd meg kell szűntetni a jelentős környezetszennyezést eredményező gazdasági tevékenységek költségvetési támogatását, illetve ezen tevékenységek környezeti terheit meg kell jeleníteni a tevékenységek adóterhelésében (pl. nagyobb arányban kell elvonni a szénhidrogének bányajáradékát, az építőipari nyersanyagokét pedig emelni kell, csökkenteni kell az autóiparnak adott különféle támogatásokat, stb.).

-          meg kell teremteni a környezeti szempontból pozitív tevékenységek fiskális támogatását (pl. megújuló energiák termelése, barna mezős beruházások adókedvezményei);

-          a fentiekkel összhangban hangsúlyosan differenciálni kell az egyes termékekre vonatkozó ÁFA és fogyasztási adó szintjét, alacsonyabb kulcsokkal ösztönözvén az alacsonyabb környezetterhelésű termékek használatát (pl. alacsony kibocsátású járművek markáns adókedvezménye);

-          általában csökkenteni kell a munkára rakodó adó- és járulékterhet, hogy növekedhessék a foglalkoztatás, többek közt a tipikusan munkaigényes zöld beruházások területén is;

-          költségvetési társfinanszírozással támogatni kell ökológiailag is fenntartható beruházásokat. Ez keresletélénkítő hatásával tovább növelné a foglalkoztatottságot, ami pedig hozzájárulna az aggregált kereslet növeléséhez (pl. az épületekkel kapcsolatos energiahatékonysági beruházások nemcsak az építőiparban okoznának fellendülést, hanem közvetlen hatásuk lenne egyes kiszolgáló ágazatok munkaerő-keresletére is);

-          a lakástámogatási rendszert át kell alakítani; új lakások építése helyett a felújítást kell támogatni. A felújítás munkaerő-igényesebb, mint az új építés, ugyanakkor fajlagosan kevesebb az energia-igénye;

-          ezzel egyidejűleg felül kell vizsgálni az államilag támogatott nagyberuházások körét. Ma rendkívül nagy összegű, nemzeti, illetve uniós társfinanszírozású támogatást élveznek olyan – pl. közlekedési – presztízsberuházások, melyek gazdasági ésszerűsége, társadalmi haszna olykor megkérdőjelezhető vagy nem igazolható;

-          a termőföldek védelme érdekében jelentősen meg kell emelni a földvédelmi járulékot, hogy gátat szabjunk a nem-mezőgazdasági földhasználat rohamos terjedésének, és ez által is bevételhez juttassuk az államháztartást;

-          környezetvédelmi kritériumok beépítésével zöldíteni kell a közbeszerzéseket;

-          kiemelten kell támogatni a környezetvédelmi kutatás-fejlesztést az ország hosszú távú versenyképességének biztosítása érdekében.

A zöld államháztartási reform természetesen csak akkor szolgálja a fenntarthatóságot, ha annak gazdasági ösztönző hatásai nem ellentétesek a társadalmi igazságosság követelményeivel. Így különösen, a költségvetési átrendezés nem szabad, hogy a társadalmi tőke fennmaradása, újratermelése szempontjából oly fontos szolgáltatások erózióját eredményezze, mint az egészségügy, a családtámogatás vagy az oktatás. A jelenlegi stabilizációval szemben, amikor az elvonások döntő részben a jóléti szolgáltatásokat érintik, a zöld államháztartási reformra vonatkozó javaslatok megteremtik annak a lehetőségét, hogy a költségvetés egyensúlyát más forrásokból teremtsük elő. Hasonlóképpen, a költségvetési átrendezés nem eredményezheti a közszféra jelentős forráselvonását. A központi és helyi közigazgatás, valamint a háttér- és segédintézmények leépítése ugyanis általában az állam szabályozó és ellenőrző munkájának gyengülését vonja maga után, végső soron aláásva a zöld államháztartási reform megvalósításának feltételeit.

 

 

 A költségvetési átrendezés lehetőségei egyes gazdasági ágazatokban

 

Az alábbiakban néhány stratégiai terület – az energia szektor, a közlekedés, szállítás, az építésügy, valamint az agrár- és vidékfejlesztés – kapcsán mutatjuk be fiskális felülvizsgálat fő kérdéseit, irányait.

 

Energia

Az energiaszektorban a zöld költségvetési átrendezés az állami eszközrendszer komplex felülvizsgálatának részeként valósítható meg, amely kiterjed az adópolitika, a támogatáspolitika, a szabályozási környezet, valamint a közvetlen tulajdonosi szerepvállalás területére is. Ezen felülvizsgálat hangsúlyos célkitűzése kell, hogy legyen a környezeti externáliák kezelése, így ezen belül az üvegházhatású gázok kibocsátásának jelentős csökkentése. Fontos hangsúlyozni, hogy a Kiotói Jegyzőkönyv alapján, valamint az EU saját belső kibocsátási-tehermegosztási rendszerében Magyarország jelentős kibocsátási kvóta vagyonnal rendelkezik, melynek hatékony hasznosítása egyszerre szolgálhatja a környezeti torzulások visszaszorítását, és bevételt teremthet energiahatékonysági, innovációs, megújuló energia programok önrészének biztosításához. Ugyancsak az externáliák kezelése szempontjából fontos az energetika és a közlekedés összekapcsolása. A közlekedési szektor mára az olajtermékek legnagyobb felhasználója, így az energiarendszer zöldítése során kiemelt figyelmet kell fordítani a közlekedési és energetikai programok összehangolására.

A jelenlegi adó- és támogatáspolitika számos kérdést vet fel. A hosszú távú környezeti szempontok mentén újra kell gondolni az ökoadók, az egyes energia-szolgáltatásokhoz kapcsolódó (pl. távhő) nyújtott ÁFA kedvezmények, továbbá a bányajáradék, valamint az energiaellátók jövedelemadója („Robin Hood” adó) kivetésének, felhasználásának rendszerét. A szociálpolitikai támogatásokat át kell tekinteni oly módon, hogy a differenciálatlan ÁFA-kedvezményt vagy alanyi jogon járó egyéb juttatásokat felváltsák a rászorultság elvét és az energiahatékonyságot érvényesítő kedvezmények.

Ugyancsak indokolt újragondolni a megújuló energiatámogatás rendszerét. Kérdés, vajon fenntartható-e az a differenciálatlan kötelező átvételre alapuló támogatási modell, amelyben 2008-ban a fogyasztói árakban 67 milliárd forint „támogatást” élvezhettek a megújuló energiából és a hővel kapcsoltan villamos energiát előállító termelők, ám a támogatás döntő többsége (48 milliárd Ft) a második kategóriára esett.

 

Közlekedés, szállítás

A közlekedés terén évente 1000 milliárd forint nagyságrendű az a költség, amit nem a közlekedés használói fizetnek meg, hanem az egész társadalom. Ez nemcsak környezetvédelmi szempontból tarthatatlan, de gazdaságilag is ésszerűtlen és immár finanszírozhatatlan is. A szennyezők felelősségének érvényesítése, a gazdasági ésszerűség és a társadalmi igazságosság érdekében szükséges ezen költségek differenciált megjelenítése a közlekedés árában. Ennek elsődleges módjai az alábbiak.

Felül kell vizsgálni az üzemanyagok jövedéki adójának mértékét, hiszen 2002 óta ez nem történt meg, pedig a fogyasztói árszint csaknem 40%-kal emelkedett. A nagyvárosok leginkább szennyezett belvárosi részein be kell vezetni az ún. dugódíjat, hogy ezek a területek élhetőbbé váljanak, és az utasok átterelődjenek a tömegközlekedésre. A fokozatosan növekvő adóbevételek és a dugódíj bevételeit a közösségi közlekedés, a P+R parkolók, valamint a kerékpáros közlekedés keretfeltételeinek olyan szintű fejlesztése kell fordítani, hogy az megfelelő és kívánatos alternatívát jelentsen a gépkocsi közlekedéssel szemben. Haladéktalanul és határozottan kell fellépni a gépjármű-használathoz kapcsolódó adócsalás ellen, amely nemcsak az államot fosztja meg jelentős adóbevételektől, hanem egyúttal állami támogatást nyújt az egyéni autóhasználat részére.

A nehéz tehergépkocsikra szükséges bevezetni kilométer-arányos úthasználati díjat. Ezzel egyebek mellett a külföldi fuvarozókkal is megfizettetnénk az okozott károkat, és infrastruktúra költségeket.

Fokozatosan fel kell számolni az indokolatlan, piactorzító támogatásokat a közlekedésben és a kapcsolódó területeken is. Erre számos példát láthatunk, többek közt az autóiparban, ahol adómentesség, kedvezményes hitel, infrastruktúra-támogatás formájában segítik a tőkeerős külföldi cégeket, vagy például az autópálya építéseknél, ahol a használók nem fizetik meg az útépítés és fenntartás költségeit.

 

Építésügy

A magyarországi épületek az energiafelhasználás több mint 50%-áért, az áramfogyasztás 65, a távhő 71, valamint a CO₂ kibocsátás 50%-áért voltak felelősek 2005-ben. Ezen kívül az emelkedő energiaárak és a növekedő szegénység miatt az energiaköltségek egyre nagyobb terhet rónak a lakosságra, a költségvetésre és a vállalkozásokra, és jelentős, de lényegében feltérképezetlen energiaszegénységet okoznak, ami valószínűleg sok emberéletet is követel évente. Ugyanakkor a lakossági és kommunális energiafelhasználást töredékére lehetne csökkenteni megtérülő – bár sokszor hosszú idő alatt megtérülő – beruházásokkal.

Az energetikai célú épület-felújítás ugyanis az a terület, melynek fajlagosan a legnagyobb a pozitív környezeti és gazdaságélénkítési hatása. Nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy azokban az országokban, ahol elkötelezték magukat a középületek energetikai felújítása mellett, és ehhez megfelelően bevonták a magánszektor forrásait is, új iparágak keletkeztek, míg mások jelentősen fellendültek. Az ehhez szükséges pénzek megteremtésére több EU-s forrást szükséges átcsoportosítani.

A meglévő energetikaifelújítási támogatási rendszer több szempontból is problematikus. Megemlítendő a támogatások kiszámíthatatlansága, a széttöredezettsége (nem elég átláthatók, nem elég ismertek), valamint a jelenlegi rendszerben a megújuló források aránytalanul kedvezőbb támogatása az energia-hatékonysággal szemben. Éghajlatvédelmi szempontból kifogásolható, hogy a támogatási célok nem elég ambiciózusak: a jelenlegi rendszerek által elért, a műszaki lehetőségekhez képesti csekély átlagos megtakarítás (10-30%) aránytalanul nagy beruházást igényel. Így egy már felújított ingatlan további energetikai felújítása évtizedekig nem fogja megérni, a lehetségesnél magasabb kibocsátási pályára kényszerítve az országot. Javasolható, hogy az állam által támogatott energia-felújítások, illetve új építkezések esetén csak a minimális energiafelhasználású, passzív-ház közeli eredményt hozó beruházások kapjanak támogatást.

A meglévő adó- és állami finanszírozási-támogatási rendszer nem ösztönöz az energia racionális felhasználására.   Ezzel kapcsolatban a legkényesebb kérdés az energiaárak különböző formájú szociális támogatása. Alaposan meg kellene vizsgálni, ennek mekkora részét és hogyan lehetne úgy kiváltani, hogy a lakások komplex energetikai felújítására valamint energiahatékony fűtésrendszerekre, berendezésekre fordítsuk a támogatásokat – így csökkentve az energiaszegénységet és egyidejűleg helyreállítva a takarékos energiafelhasználásra való ösztönzést. 

 

Agrár- és vidékfejlesztés

A hazai agrárpolitika a hangsúlyt a nagyüzemi, iparszerű mezőgazdálkodás versenyképességének fejlesztésére helyezi. Növelni kívánja a hatékonyságot, a szervezettséget és a koncentrációt. Megítélésünk szerint ez a rendszer természeti, társadalmi és közgazdasági szempontból is fenntarthatatlan. A környezeti adottságokat, valamint a mezőgazdálkodás egyéb (foglalkoztatási, szociális, kulturális, természetvédelmi, stb.) feladatait figyelembe vevő új mezőgazdasági struktúra kialakításának elsődleges eszköze kell, hogy legyen az elvonások és támogatások rendszerének reformja. Pozitívnak (hasznosnak) ítéljük azokat a mezőgazdasági támogatásokat, melyeknek célja:

-         az ökológiai és társadalmi értelemben fenntartható, a tájhoz, termőhelyhez alkalmazkodó gazdálkodás elősegítése a helyben, helyi erőforrásokkal történő termelés egyensúlyának fenntartása érdekében;

-         egészséges életkörülmények és élelmiszer biztosítása minél szélesebb rétegek számára;

-         a vidék társadalmi kohéziójának erősítése; a vidéki közösségek leszakadásának megakadályozása; tárgyi, szellemi örökségének megőrzése.

Ezzel szemben károsnak ítéljük meg azokat a mezőgazdasági támogatásokat, amelyek:

-         a mezőgazdasági erőforrások kimerítését, túlhasználatát, a környezet átalakítását ösztönzik az intenzív termelés elősegítésével;

-         egy-egy kivételezett gazdasági csoport jövedelempozícióját javítják a köz rovására;

-         tájfajták, hungarikumok kiszorítását ösztönzik a vetésterületből, csökkentve így a diverzitást;

-         a társadalmi kohéziót, a vidék eltartó képességét csökkentik.

Korábbi vizsgálatok eredményei szerint, ha a hazai és az EU-s forrásokat együttesen vesszük figyelembe, a Magyarország rendelkezésére álló összes mezőgazdasági támogatásnak majdnem 50%-át adták azok a támogatások, melyek a fenti alapelvek szerint károsnak tekinthetők. Szükséges tehát ennek a kedvezőtlen aránynak a megváltoztatása annál is inkább, mivel az Új Magyarország Vidékfejlesztési Program jelenlegi forrásleosztásai még mindig elsősorban az iparszerű mezőgazdaság versenyképességének növelését szolgálják. Ehelyett emelni kellene az agrár- és erdészeti környezetgazdálkodási rendszerekhez kötődő támogatások és a vidék életminőségének javítását szolgáló támogatások arányát. Ezzel erősítenénk alkalmazkodó képességünket az EU Közös Agrárpolitikájának várható változásaihoz is, melyek egy új közös vidékfejlesztési politika keretében valószínűsíthetően a vidéki közjavak előállításának ösztönzését, valamint a vidéki gazdaság és társadalom életképességének növelését helyezik a támogatások középpontjába.