A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának véleménye az Európai Bizottság „A KAP jövője 2020-ig” című közleményével kapcsolatban

Az Európai Bizottság novemberben hozta nyilvánosságra a Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak, valamint a Régiók Bizottságának szóló közleményét, „A KAP jövője 2020-ig: az élelmezési, a természeti erőforrásokat érintő és területi kihívások kezelése” címmel, amelynek keretében választ ad a KAP jövőjével kapcsolatban az eddigiekben felmerült kérdésekre, körvonalazza a választási lehetőségeket, és vitát kezdeményez az intézményekkel és az érdekelt felekkel.

Hazánk kiemelt szerepet kap a KAP reformjával és „zöldítésével” kapcsolatos jogalkotási javaslat kidolgozása, hiszen az egyeztetések lebonyolítása és a javaslat véglegesítése 2011 első felében, Magyarország uniós elnökségi időszaka alatt esedékes.

A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa az alábbiakban fogalmazza meg véleményét a közlemény tartalmával, az abban vázolt mezőgazdasági-szakpolitikai irányokkal kapcsolatban. Álláspontunk szerint a KAP környzeti és társadalmi célkitűzéseinek eléréséhez olyan szemléletmód, illetve támogatási rendszer kialakítása szükséges, amely a fenntartható gazdálkodás irányába mozdítja az Európai Unió mezőgazdaságát.

Letölthető változat: [PDF; 83 Kbyte]

---

A KÖZÖSSÉGI AGRÁRPOLITIKA (KAP) JÖVŐBELI SZEREPE ÉS KILÁTÁSAI

1. PREAMBULUM

Az Európai Unió mezőgazdasági biztosa, Dacian Cioloş november 18-án hozta nyilvánosságra az Európai Bizottság az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak, valamint a Régiók Bizottságának szóló közleményét, „A KAP jövője 2020-ig: az élelmezési, a természeti erőforrásokat érintő és területi kihívások kezelése” címmel. A Bizottság e közlemény keretében ad választ a jövőbeli Közösségi Agrárpolitikával kapcsolatban az eddigiekben felmerült kérdésekre, körvonalazza a választási lehetőségeket, és vitát kezdeményez az intézményekkel és az érdekelt felekkel.
A KAP reformjával és „zöldítésével” kapcsolatos, a tagállamokkal egyezetett végleges jogalkotási javaslat kidolgozása 2011 első felében – Magyarország uniós elnökségi időszaka alatt – esedékes.

A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa az alábbiakban fogalmazza meg véleményét a közlemény tartalmával, az abban vázolt mezőgazdasági-szakpolitikai irányokkal kapcsolatban.

2. BEVEZETŐ

A dokumentum problémafelvetésként a KAP előtt álló „sajátos természetű, illetve előre nem látott kihívásokról” szól, amelyek miatt az „EU-nak hosszú távra szóló stratégiai döntéseket kell hoznia”. A kihívásokat a környezeti, gazdasági és társadalmi rendszerek egyre nyilvánvalóbban jelentkező működési zavarai, kibillenései okozzák. Sajnálatos módon, a jelenlegi KAP nem a megoldás része, sőt sok szempontból konzerválta, felerősítette ezeket a problémákat.

Az Európai Unió a közösségi költségvetés több mint 40%-át, évente 53 milliárd eurót fordít a Közös Agrárpolitika alapján az európai mezőgazdasági termelők és piaci szereplők különböző módokon történő támogatására. A korábbi, rendkívüli környezeti és globális társadalmi károkat okozó politikák reformjai és kiigazításai ellenére a jelenlegi mezőgazdálkodási, termelési formák jelentős része továbbra is a környezeti erőforrások túlhasználatát, az ökoszisztéma szolgáltatások mérhető erodálódását okozza – sok esetben közösségi források felhasználásával. A KAP társadalmi „küldetése”, azaz az agrárszektor gazdasági stabilitásának megőrzése, az igen jelentős közvetlen támogatások ellenére továbbra sem valósul meg: a mezőgazdaságban dolgozók száma folyamatosan csökken.

A mező- és erdőgazdálkodás egyformán okozhatja az ökoszisztémák nyújtotta javak és szolgáltatások, a talaj és a vízkészletek kimerülését, illetve a biológiai sokféleség csökkenését, de éppúgy alkalmas a természeti tőke megőrzésére és növelésére is. A cél ezért egy gyökereiben más szemléletű KAP kialakítása, amely a fenntartható gazdálkodás irányába mozdítja az Európai Unió mezőgazdaságát.

Jóllehet, a bizottsági közleményben - örvendetes módon - megjelennek a KAP „zöldítésének”, illetve a közösségi források közcélú felhasználásának alapelvei is, ezek nagyrészt felszínesek és kidolgozatlanok maradnak, sőt épp a 3., radikálisan a fenntarthatóság irányába forduló opció a legelnagyoltabb. Sajnálatos, de nem meglepő módon mindezzel a dokumentum a vázolt „választási lehetőségek” közül egyértelműen az egyedül részletezett 2. opció, azaz a köztes, kisebb mértékű reform támogatását kívánja biztosítani, amelyben – jelen formájában – a pozitív elemek mellett továbbra is jelentős mértékben fennmaradnának a nem célzott, és közösségi hasznot nem hozó, elavult támogatások.

A közlemény legnagyobb hiányossága éppen ez az elfogadhatatlan egyoldalúság. Javaslatunk lényege tehát az a követelés, hogy a Bizottság a tagországi és uniós döntéshozók felé mindhárom választási lehetőséget alaposan, „egyenszilárdságúvá” dolgozza ki, és elemezze azokat a legátfogóbban és szigorúan értelmezett környezeti, társadalmi és gazdasági fenntarthatósági elvek mentén – mégpedig hosszú távra kitekintve, és figyelemmel az Európai Unió klíma-, víz-, és természetvédelmi politikájára, az ezekben szereplő vállalásokra.

3. RÉSZLETES VÉLEMÉNY

A közlemény hivatkozik az EU 2020-as stratégiájában szereplő intelligens növekedés, fenntartható növekedés, illetve inkluzív növekedés célkitűzésekre, és ezek irányadó jelentőségére az új KAP kialakítása szempontjából. Azt gondoljuk, hogy egy, az ökoszisztémáktól, azok szolgáltatásaitól közvetlenül függő szektor esetében különösen fontos lenne tisztázni a fenntarthatóság és a növekedés feloldhatatlan ellentétét – amiképpen arra az elmúlt évtizedek számos összefoglaló elemzése rámutatott. Konkrétan: a nyílt anyagáramok további növelése tarthatatlan, ez nem lehet cél. Éppen az agráriumban kell elsőként leszögezni, hogy az anyagforgalomban a fenntarthatóság (és a rendszerek ökológiai regenerációja) a követelmény, s a jövedelmek növelését ezen kereteken belül lehet és kell elérni.

3.1 Fenntartható élelmiszertermelés – kereskedelem – élelmiszerbiztonság

A világ élelmezési problémáinak hátterében a fejlett országokra jellemző pazarlás és túlfogyasztás, illetve a fejlődő országokban a tárolás és szállítás során bekövetkező veszteség, illetve a nem megfelelő gazdálkodási technológiák állnak. Számos fejlődő országban a lakosság szegény rétegei egyszerűen nem jutnak hozzá az amúgy elérhető élelmiszerhez.
Az élelmezési válság megoldásai tehát nem az európai termelés intenzitásának a fokozásában, az európai export, vagy a termőföldek összterületének a növelésében, hanem a magas biológiai értékű, tápanyagban gazdag, egészséges élelmiszerek termelésében, a piacok által szabályozható elosztási mintázatok, illetve a fogyasztási kultúra átalakításában keresendők – a tarthatatlan mértékű veszteségek kiküszöbölésével egyidejűleg.
A „világ etetése” helyett tehát az EU részéről anyagi és szellemi támogatást kell biztosítani a fejlődő országok mezőgazdasága számára, különös tekintettel a kis földterülettel rendelkező, szegény gazdálkodókra, egy, a környezeti javakat fenntarthatóan használó, ám produktív gazdálkodás kialakítása érdekében.

Az Európai Unió egyszerre bonyolítja a világ legnagyobb élelmiszer exportját és importját. A magas minőségű termékek exportja, illetve egyes termékek behozatala az európai termelők és a fejlődő országok számára alapvető bevételi, megélhetési források. A WTO jelenlegi szabályozása ugyanakkor nagyrészt figyelmen kívül hagyja a termékek előállításának körülményeit. A tág értelemben vett európai élelmiszerbiztonság érdekében a kereskedelmi szabályozásokat összhangba kell hozni a környezeti-fenntarthatósági és szociális elvárásokkal, előírásokkal.

Az Európai Unió számára nem kell, hogy prioritást jelentsen a globális élelmiszer-szükségletek kiszolgálása, különösen nem azon az áron, hogy eközben

• nem létező európai „szükségletek”, kreált „igények” kielégítése zajlik a globális élelmiszerpiacokról származó alacsony minőségű termékekkel;
• az Európából származó élelmiszer-export a fejlődők saját termelésével és piacaival konkurál, lehetetlenné téve a „globális Délen” a fenntartható gazdálkodási formák kialakítását;
• a fejlődő délkelet-ázsiai és dél-amerikai országok saját természeti tőkéjüket – az élővilágot és talajt – élik fel természetes területeiknek az európai piacra termelt élelmiszerek és takarmány termelésére való „átállításával”;
• ennek eredményeképp hatalmas területeken szabadul fel a CO2 a korábbi „nyelőkből” és „raktárakból” – a talajból és a természetes növénytakaróból.

A globális piacokra való termelés hangsúlyozása helyett az Európai Uniónak Európa saját élelmiszer-ellátását kell, mégpedig minél kevesebb szállítással, azaz élelmiszer-kilométerrel megoldania. Az élelmiszer-kilométerek szabályozással történő csökkentése hozzájárulhat egy alapvető „élelmiszer-szubszidiaritás” kialakításához az Európai Unió régióiban.

A szubszidiaritás elvének alkalmazása az élelmiszertermelésben és -értékesítésben

• segítheti az európai, nemzeti és „helyi” termelők, feldolgozók illetve piacok védelmét, hozzájárulva egy diverzebb élelmiszer-paletta kialakításához;
• moderálhatja az élelmiszerellátási lánc élelmiszer-termeléshez képest aránytalanul nagymérvű részesedését az agrárszektor jövedelméből;
• a fosszilis energiahordozók használatának csökkentésével mérsékelheti az élelmiszerellátás járulékos környezeti hatását;
• jelentős mértékben csökkentheti az EU saját határain kívüli ökológiai hatását – összhangban a 2020-as biodiverzitás-védelmi célkitűzéssel.

Az élelmiszer-szubszidiaritás kérdésében találkozik az európai környezetvédő és gazdálkodói társadalmi szervezetek véleménye is.

A tradicionális alapokon nyugvó élelmiszertermelés és értékesítés megerősítésével párhuzamosan az EU szerepet játszhatna abban, hogy újra megismertesse és megszerettesse a lakossággal az élelmiszer-diverzitásban és „szezonalitásban” rejlő kulturális, nem utolsó sorban egészségvédelmi előnyöket, értékeket.

3.2 A természeti erőforrásokkal való fenntartható gazdálkodás és az éghajlatváltozás elleni fellépés

A jelenlegi KAP az évi 53 milliárd euróból 40 milliárd eurót fordít az első pillér alatt megjelenő támogatásokra – ezek a közvetlen kifizetések jelentős mértékben elavult kritériumok és elvárások mentén történnek, amelyek nem szolgálják az uniós környezet- és vidékfejlesztési célok teljesülését, sőt azokkal ellentétes folyamatokat generálnak.

A közleményben megjelenő megközelítés előremutató: „a környezeti közjavak fokozottabb biztosítása, tekintettel arra, hogy a mezőgazdaság révén keletkező közhaszon nagy része a piacok rendes működése keretében nem részesül megfelelő javadalmazásban.”

A mezőgazdasági gyakorlat ugyanakkor a termelés intenzitásától, jellegétől függően alkalmas a „környezeti közjavak” fenntartására, megőrzésére, termelésére, de okozhatja azok felélését, erózióját is. Ezen alternatíva tehát a közcélokra nézve nem neutrális, s ennek valamilyen formában pénzügyi oldalon is meg kell jelennie, ösztönzést illetve gátlást biztosítva.

A közjavak felélését okozó művelési formákat szankcionálni, azok fejlesztését, helyreállítását támogatni, ösztönözni szükséges – éppen az EU biológiai sokféleséggel és éghajlatváltozással kapcsolatban megfogalmazott, eleddig el nem ért, noha létfontosságú céljai megvalósítása érdekében.

A közjavak fenntartása a mezőgazdaság alapvető céljai közé kell, hogy tartozzék, ezeket egy „helyes gazdálkodási gyakorlat”-jellegű, alapszintű elvárásrendszerbe szükséges foglalni. Ennek betartása kell, hogy legyen az alapszintű támogatás igénybe vételének a feltétele.

Az európai termőterületek közül a természeti értékekben leggazdagabb, ugyanakkor általában rosszabb termőképességű területek az ún. MTÉT – magas természeti értékű területek. A mezőgazdaságból származó közjavak döntő része köthető az MTÉT-területekhez, így az ezeken a területeken zajló extenzív gazdálkodás megfelelő támogatása kulcsfontosságú – összhangban az EU Natura 2000 és zöld infrastruktúra célkitűzéseivel.

A bizottsági közleményben a természeti erőforrások között minimális hangsúlyt kap az európai termőtalajok rendkívüli mértékű degradálódásának problémája.
Az egészséges talaj és annak élővilága a szárazföldi ökoszisztémák működését alapozza meg, emellett igen jelentős CO2-raktározó szerepe van.
A termőtalajok megóvása, illetve a degradált talajok helyreállítása az európai mezőgazdaság alapvető célkitűzése kell, hogy legyen.

A bizottsági közlemény gyakorlatilag nem érinti a jelentős mértékben támogatott biomassza-felhasználás és az bioüzemanyag-termelés jelenlegi és várható negatív hatásait az európai mezőgazdaságra, illetve nem tér ki arra, hogy a 2013-tól életbe lépő új KAP miképpen kívánja e hatásokat mérsékelni.
A bioüzemanyag-termelés támogatása a termelési szerkezet előnytelen átalakítását okozza, valamint talaj- és élővilág-védelmi kockázatokkal jár. A mezőgazdasági területek biomassza- és bioüzemanyag-termelésre való átállítása megnöveli az EU élelmiszerimport-igényét és -függőségét, így az EU globális környezeti hatását.
Javasoljuk a KAP választási lehetőségekben ennek a témakörnek az alapos kidolgozását és kritikai elemzését!

3.3 A KAP pénzügyi eszközei: a mezőgazdasági termelés támogatása

A dokumentum több helyen felhívja a figyelmet annak veszélyére, hogy a támogatások megvonása a mezőgazdasági termelés csökkenését, a szektor visszafordíthatatlan leromlását eredményezné. A támogatási rendszer átalakításának célja ugyanakkor nem a termelés csökkentése, hanem a „közpénzt csak közcélra” elv széleskörű érvényesítése.

Közösségi forrásokból támogatást olyan termelési módok, illetve olyan termelők kapjanak, akik foglalkoztatási és környezeti szempontból egyaránt kiemelkedő teljesítményt nyújtanak, és amely teljesítményekért a jelenlegi piaci viszonyok mellett valóban nem jár megfelelő támogatás. Megfordítva: a piacon megjelenő mezőgazdasági produktumok és szolgáltatások közösségi forrásokból való jelentős többlettámogatását le kell csökkenteni.
Ehhez természetesen a piaci viszonyok átformálására is szükség van a „helyi termékek”, (helyi erőforrásokból/alapanyagokból, helyi munkaerővel, tájkímélő módon előállított termékek) produkciójának, és a helyi értékesítés különböző módjainak megerősítésével.

A jelenlegi KAP közvetlen kifizetései, illetve a nem valós korlátozáshoz kapcsolódó kompenzációk rendszere jelentős negatív változásokat okoztak, és okoznak ma is az agrártájak természeti tőkéjének, és a gazdálkodói oldal szellemi tőkéjének erodálásával.

Az agrártámogatási rendszereknek elő kell segíteniük

• a mezőgazdaság környezeti teljesítményének javítását, azaz a közjavak megőrzését és gyarapítását; ezen belül
• az agrártájak természeti tőkéjének helyreállítását és megőrzését, különös tekintettel a termőtalajok megóvására, az agrár élőhelyek természetes élővilágának megőrzésére, a biológiai sokféleség és az agrobiodiverzitás fenntartására;
• az előállított termékek, élelmiszerek minőségi szintjének emelését, piacra jutási lehetőségeit;
• a környezeti és társadalmi fenntarthatóság szempontjából racionális gazdálkodói döntéshozatalt;
• a környezeti adottságokhoz (vízellátás, talaj termőképessége, stb.) alkalmazkodó termelési szerkezet kialakítását;
• a fenntartható tájgazdálkodási modellek újjáélesztését, a táji adottságokhoz alkalmazkodó állat- és növényfajták, a hozzájuk kapcsolódó technológiai, gasztronómiai kultúra feltámasztását;
• a gazdálkodói, vidéki, helyi identitás megerősödését.

4. ÖSSZEFOGLALÓ JAVASLATOK

Az Európai Bizottság közleményével kapcsolatban az alábbi megjegyzéseket és javaslatokat kívánjuk tenni – támogatva ezzel a hazai álláspont, illetve a tagországokkal közösen megfogalmazandó álláspont kialakítását:

• A tagállami, és európai döntéshozatal megfelelő előkészítése érdekében szükséges mindkét, változást előirányzó szakpolitikai irány külön-külön alapos, egyenértékű kidolgozása és elemzése. Különös figyelmet kell fordítani az újdonságnak számító 3. opció érthető, világos elemzésére és bemutatására.
• A nemzetközi élelmiszer-kereskedelmi szabályozás illesztése szükséges az Unió biodiverzitással és éghajlatváltozással kapcsolatos célkitűzéseihez.
• Élelmiszer-kilométerek csökkentése, illetve a szubszidiaritás elvének alkalmazása az élelmiszertermelésben és -értékesítésben; élelmiszerdiverzitás és szezonalitás érvényesítése a piacokon.
• Nemzetközi élelmiszer-kereskedelem erősítése helyett egy önellátó Európa felé való elmozdulás.
• A támogatási rendszerek kidolgozása során elengedhetetlen a „közösségi forrásokból közösségi célok támogatása” elv átfogó alkalmazása.
• A KAP célrendszerében külön kiemelt témaként jelenjék meg a termőtalajok védelme.
• Kerüljön sor a biomassza felhasználás, illetve a bioüzemanyag-termelés jelenlegi és várható hatásainak átfogó elemzésére.
• A Magas Természeti Értékű Területeken folyó, tájkímélő, fenntartható gazdálkodás kiemelt támogatása – összhangban az Európai Unió természetvédelmi politikájával, a Natura 2000 területek céljaival.
• A természeti tőke, a biológiai sokféleség és az agrobiodiverzitás regenerációjának és karbantartásának biztosítása.
• A támogatásokhoz kapcsolódó ellenőrzési, illetve monitoring rendszer ne csupán a kifizetések „szabályos kivitelezését” értékelje, de alkalmas legyen a környezettel, és a biodiverzitással kapcsolatos közösségi célok megvalósulásának folyamatos mérésére.
• Tradíciókra, helyi tudásra és tájtörténeti ismeretekre alapozott, modern biológiai és ökológiai ismeretekkel kiegészülő kutatás és fejlesztés – majd ennek alkalmazása a vidék rekonstrukciójában.
• A szemléletformálás és az oktatás szerepének erősítése a termelés, az élelmiszer-kereskedelem és a fogyasztás szintjein.

Budapest, 2010. december 11.